“鼎曜製冰機多一些治理,少一些管制”
  ——專訪中共中央編譯局住商不動產副局長俞可平
  不斷地從管制走向治理,是人票貼類在全球化時代新的政治發展趨勢,中國要走向社會現代化,必然要走向國家治理的現代化。國家治理體系和治理能力的現代化,是政治現代化的重要內容,這實際上提出了政治現代化的任務
  本刊記者/新竹買屋王全寶
  全國兩會前夕,在省部級主要領導研討班開班式上,中共中央總書記習近平專門闡述了推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義、主要內東森房屋容和需要註意的問題。隨後這一闡述引起社會廣泛關註。
  實際上,十八屆三中全會結束後不久,在政治學圈子裡,在理論界,“國家治理體系和治理能力現代化”這一新的政治概念曾被學者們廣泛解讀。
  在眾多學者之中,俞可平是國內最早研究並倡導國家治理和社會治理的學者之一,他曾提出了“治理”“善治”“國家治理”“社會治理”和“全球治理”等重要概念,主持過“國家治理評估”和“社會治理評估”的重大課題,並且分別在2009年和2012年相繼發佈了“中國國家治理指標體系”和“中國社會治理指標體系”。
  俞可平現任中共中央編譯局副局長,擁有哲學、政治學雙學科博導頭銜,並兼任北京大學中國政府創新研究中心主任、清華大學政治發展研究所所長,曾任聯合國政府創新咨詢專家、美國哈佛大學等校客座教授。
  俞可平從上個世紀末開始就致力於治理研究,在引介國外治理理論的同時,試圖發展起中國特色的治理理論,改善中國政府治理和社會治理。
  2007年俞可平的聲譽達到一個新高度。當年年初因發表《民主是個好東西》一文而蜚聲海內外,儘管俞可平矢口否認,但一些媒體還常常給他貼上了“智囊”的標簽。近些年來,人們不僅關註這位著名學者的言論,也試圖通過他的觀點理論來觀察中國政治現實和政治改革路徑。
  俞可平在接受《中國新聞周刊》專訪時指出,不斷地從統治走向治理,是人類在全球化時代新的政治發展趨勢,中國要走向社會現代化,必然要走向國家治理的現代化。
  “中央提出國家治理體系和治理能力的現代化,這實際上提出了政治現代化的任務。”俞可平如是說。
  “革命黨轉向執政黨的重要理論標誌”
  中國新聞周刊:習近平闡述國家治理體系和治理能力現代化有何重大現實意義?
  俞可平:實際上,2013年年底中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),就明確地將“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”當作是全面深化改革的總目標。我認為這是《決定》的最大亮點之一。
  國家治理體系和治理能力的現代化,是政治現代化的重要內容,這實際上提出了政治現代化的任務,將黨的十六大提出的社會主義政治文明建設推進了一大步,也豐富了社會主義現代化的內涵。
  “國家治理體系和治理能力的現代化”,是全新的政治理念。它表明我們黨對社會政治發展規律有了新的認識,是馬克思主義國家理論的重要創新,也是中國共產黨從革命黨轉向執政黨的重要理論標誌。
  從實踐上說,治理改革是政治改革的重要內容,相應地,國家治理體系的現代化也是政治現代化的重要內容。推進國家治理體系和治理能力的現代化,勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預算制度、監督制度等重要領域進行突破性的改革,因此,它是一個具有內在一致性的有機整體。
  “國家統治”與“國家治理”,雖只有一字之差,卻有極其不同的意義。它們甚至不是概念上的區別,而是理念的不同。從統治走向治理,是人類政治發展的普遍趨勢。“多一些治理,少一些統治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要特征。這裡的“統治”是政治學的範疇,其實是指“政府管制”。換言之,“多一些治理,少一些統治”,說白了就是“多一些治理,少一些管制”。
  中國新聞周刊:兩個“治理現代化”與執政黨自己的現代轉型是什麼關係?
  俞可平:與西方國家的政黨不同,中國共產黨是中國唯一的執政黨,掌握著國家核心政治權力,因此,中共自身變化是影響中國現實政治進程最為重要的變量。在過去數十年中,中共自身最大的變化莫過於從一個革命黨逐漸轉變為執政黨。政黨是現代國家治理的重要主體,治理主體本身的素質和能力以及現代化程度與國家治理的現代化直接相關。
  我認為,推動國家治理體系和治理能力現代化,對我們黨自身也是一個嚴峻的考驗,將促使黨進一步提高執政能力,進一步實現自身的現代化轉型。前段時間審議通過的中央全面深化改革領導小組下設的6個專項小組就有兩個涉及黨自身的改革,即黨的建設和紀律檢查體制。這清楚地表明,國家治理體系的改革與黨自身的改革是密不可分的,黨自身的改革甚至是國家治理現代化的關鍵。
  江澤民、胡錦濤、習近平三任總書記都明確地強調,“黨的執政地位不是與生俱來的,也不是一勞永逸的。”我認為,這是典型的執政黨邏輯:黨要鞏固執政地位,必須靠努力為人民謀福利、得到人民的廣泛支持來實現。也只有如此,中華民族的偉大復興才能成為可能。只有通過不斷改善民生和推進民主,黨才能增強其執政的合法性,鞏固其執政地位。這與革命黨“打天下,坐天下”的執政思維是截然相反的。
  現代國家治理也是民主治理
  中國新聞周刊:如何準確理解國家治理體系這一概念?這個制度體系包括哪些方面?
  俞可平:國家治理體系就是規範社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。它包括規範政府行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序,政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。
  更進一步說,國家治理體系是一個制度體系,分別包括國家的行政體制、經濟體制和社會體制。有效的國家治理涉及到三個基本問題:誰治理、如何治理、治理得怎樣。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素,即治理主體、治理機制和治理效果。現代的國家治理體系是一個有機的、協調的、動態的和整體的制度運行系統。
  中國新聞周刊:衡量一個國家的治理體系是否現代化有哪些標準?
  俞可平:國家治理體系的現代化是社會政治經濟現代化的必然要求,它本身也是政治現代化的重要表徵。在我看來,衡量一個國家的治理體系是否現代化,至少有五個標準。  
  首先是公共權力運行的制度化和規範化,它要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規範的公共秩序;其二是民主化,即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家做主,所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位;其三是法治,即憲法和法律成為公共治理的最高權威,在法律面前人人平等,不允許任何組織和個人有超越法律的權力;其四是效率,即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序,有利於提高行政效率和經濟效益;其五是協調,現代國家治理體系是一個有機的制度系統,從中央到地方各個層級,從政府治理到社會治理,各種制度安排作為一個統一的整體相互協調,密不可分。
  其中,民主是現代國家治理體系的本質特征,是區別於傳統國家治理體系的根本所在。所以,政治學家也將現代國家治理稱為民主治理。
  中國新聞周刊:影響國家治理體系的現代化形成的因素有哪些?
  俞可平:我個人認為,國家治理有三個要素,即誰治理、如何治理和治理得怎樣。這三個要素也就是國家治理的主體、機制和效果,它們直接決定著國家治理的現代化程度。 首先,從治理主體的角度看,應當擁有一支高素質的官員隊伍,他們應當擁有高度的責任性、強烈的民主法治精神、豐富的專業知識和很強的管理能力。
  其次,從治理體制來看,應當建立和健全一整套民主的和科學的現代化治理制度和機制。最後,從治理效果看,應當強調製度的執行力和實際效益,有一套衡量治理現代化的指標體系。
  上述三個方面是一個有機的整體。沒有高素質的治理主體,即使有最好的制度,也不會實現善治。沒有民主和科學的制度機制,即使治理者的素質很高,執行能力很強,也同樣不會有良好的治理效果。如果制度的執行力不強,實際治理效果不好,那就是治理失效,一切都無從談起。
  治理危機與執政危機
  中國新聞周刊:該如何正確理解和把握“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一命題?
  俞可平:推進國家治理體系和治理能力的現代化,是中國特色社會主義現代化建設和政治發展的必然要求。一方面,它是對改革開放35年來我國現代化建設成功經驗的理論總結;另一方面也是對我國在現代化進程新的發展階段所面臨的各種嚴峻挑戰的主動回應。
  中國能夠在社會基本穩定的前提下保持經濟的長期發展,很大程度上得益於中國治理改革的成功。經過35年的改革開放,中國特色的社會主義現代化進入到了一個新的發展階段。社會中不同的利益群體已經形成,各種利益衝突日益明顯,社會不公平現象突出,生態環境急劇惡化,不穩定因素急速增多,維穩的代價不堪重負,黨和政府公信力嚴重流失,現存的許多體制機制嚴重阻礙社會進步,凡此種種都意味著我們在國家治理體制和能力方面,正面臨諸多新的嚴峻挑戰。  
  十八屆三中全會強調要推進國家治理體系和治理能力的現代化,說明我們現存的治理體系和治理能力還相對落後,跟不上社會現代化的步伐,不能滿足人民日益增長的政治經濟需求。如果不採取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題,那麼我們目前局部存在的治理危機有可能轉變為全面的執政危機。化解治理危機的根本途徑,就是以巨大的政治勇氣,沿著民主法治的道路,堅定地進行政治體制和社會體制的改革,推進國家治理體系的現代化。
  中國新聞周刊:習近平強調,“我國今天的國家治理體系,是在我國曆史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。我國國家治理體系需要改進和完善,但怎麼改、怎麼完善,我們要有主張、有定力”。對此你如何理解?
  俞可平:國家治理體系首先是國家制度體系,是建立在一定歷史文化傳統和社會經濟基礎之上的上層建築,它離不開一個國家的歷史文化傳統和社會經濟基礎。
  我國現有國家治理體系的內容有三個基本來源。一是我國的政治文化傳統和歷史經驗,二是社會主義的政治傳統,三是現當代西方政治文明的某些成果。現存的國家治理體系是這三者的一個融合,具有明顯的民族特色和時代特色,既與中國傳統的國家治理有根本區別,也明顯不同於前蘇聯的傳統社會主義模式和典型的西方發達國家的治理模式。
  我一直認為,改革開放首先表現為經濟改革和經濟發展,但絕不僅僅是一個經濟變革的過程,而是一個包括政治進步在內的全方位的社會變遷過程。但中國的基本政治體制並未改革,政治變革主要發生在治理領域,我們在治理改革方面取得了很多進步,例如改善公共服務、推行政務公開、強調依法治國、鼓勵政府創新、提高行政效率、建設責任政府、改革社會治理等等。
  這些治理改革為社會經濟的發展創造了良好的政治氛圍,特別是在推進巨大社會轉型過程中維持了社會政治的穩定。這可能也是產生制度自信最重要的依據:我們在沒有變革基本政治制度的前提下,進行了成功的治理改革,保證了社會經濟的迅速發展,取得了舉世矚目的現代化建設成就。
  但是,強調製度自信,並不意味著否認我們的國家治理制度和機制存在重大的問題和嚴重的挑戰:黨和政府公信力下降、腐敗特權現象普遍蔓延、群體事件和上訪數量居高不下、維穩壓力和代價持續增大、社會共識嚴重撕裂、少數民族地區暴力事件明顯上升、民眾公共安全感下降,等等,所有這些都表明我們的國家治理存在許多困境,甚至呈現出局部性的治理危機。治理危機不同於執政危機,我不認為我們黨目前面臨執政危機,但我確實擔憂治理危機會演變成執政危機。所以,在推進國家治理現代化方面,我們要有緊迫感。
  要防止改革成為“官樣文章”
  中國新聞周刊:在推進國家治理過程中,在國家在基本權力安排既定的情況下,該如何使國家權力運行得合法、順暢、高效與得到社會認同?應該註意哪些問題?
  俞可平:泛泛而論,無非是制度設計要合理,執行制度要嚴格。但我特別想指出兩點,一是制度設計的合理性問題。現在許多制度形同虛設,既有執行不力的問題,但也有制度不合理的問題。例如,不同制度規定之間相互打架,有些制度只有抽象的原則性規定而沒有具體的執行機制,有些制度則缺乏現實的可行性。
  例如,有關黨員幹部的廉政規定,我們先後頒佈過100多個法規,2000多個條款。但為什麼“四風”問題還如此嚴重,需要通過“群眾路線活動”的形式來剋服?很大程度上,是因為許多規定不盡合理,缺乏現實的操作性。
  二是不能選擇性地執行制度規定,要堅決杜絕“選擇性執法”。現實生活中一些領導幹部故意規避某些制度規定,選擇性地執行某些制度,從而使制度在執行過程中失效。選擇性執法一方面使大家覺得制度性的不公平,另一方面也會產生僥幸心理。很多案發後受到懲罰的官員,為何常發感慨,覺得對自己處理不公平。他們倒不是覺得自己不應當受到懲罰,而是覺得比自己更貪的官員為什麼反而沒有受到懲罰。一旦擁有這種心理,懲罰就難以發揮預防犯罪和治病救人的警戒性作用。
  國家權力的運行要獲得社會的高度認同,除了合法、有效、公正外,還要特別註意權力過程的公開透明,要讓權力在陽光下運行。還要盡可能擴大公民參與的渠道,讓人民群眾對國家治理有更多的參與。許多事情,一旦讓民眾參與進來,他們就會自發地產生出認同感。我經常說,在公共治理中的官民合作,是實現公共利益最大化這種善治的理想狀態的最重要途徑。
  中國新聞周刊:距離2020年目標只剩七年,要完成兩個治理現代化最難以剋服的困難有哪些?
  俞可平:實現國家治理體系和治理能力的現代化,在未來不到10年時間中面臨的改革任務有數百項之多,其中很多是突破性改革。改革的困難,除了人們通常所說的部門利益和既得利益,要突破利益格局藩籬之外,其實還有其他方面的阻力。比如說沒有現成的經驗可供借鑒,改革過程中難以避免的不確定性和風險,國內外重大突發事件對改革進程的影響,包括黨自身在內的社會各方對改革風險的承受能力,等等。
  我還有另外一個擔心,即全面深化改革過程中的協調問題。十八屆三中全會所部署的改革任務涉及到經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制和黨自身體制的改革,為了加強各方的協調和領導,中央專門成立了改革領導小組,由習近平總書記親自任組長,下設六個專項小組。但這數百個專項改革任務最終都必然分解到中央各部委,由相關職能部門負責制定改革方案並貫徹落實,如何在各部委之間進行有效協調,如何剋服這些部委習慣性地將改革做成“官樣文章”,依然是一大難題。
  此外,我還有另一個更深遠的擔憂,即如何處理國家治理改革中的工具理性與價值理性的關係。從政治學角度看,國家治理屬於工具性範疇,主要體現工具理性,但它必然也會體現出某種價值理性。工具理性主要體現為政策和機制等,而價值理性主要體現為意識形態和體制等,這有點類似近代歷史上的“體”與“用”。如何正確處理這兩者之間的關係,同樣事關改革的成敗,需要高度的政治智慧。從哲學的角度看,工具理性的改革勢必會要求價值理性的變革,而價值理性也只有在適應工具理性時才具有最大的正當性。
(編輯:SN094)
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